O Plenário do Senado aprovou nesta quarta-feira (30) o projeto de lei que restabelece o voto de desempate a favor do governo nas votações do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf). O texto (PL 2.384/2023), que veio da Câmara dos Deputados, não foi modificado e segue para sanção presidencial.
O Carf é o órgão do Ministério da Fazenda que decide as disputas tributárias entre os contribuintes e a Receita Federal. Os julgamentos acontecem em câmaras compostas por igual número de representantes da Fazenda e dos contribuintes.
Até 2020, quando havia empate nas decisões, valia o voto do presidente da câmara, que é sempre um representante da Fazenda. Isso mudou com a Lei 13.988, de 2020, que extinguiu o voto de qualidade nos processos administrativos de determinação e exigência de crédito tributário. A partir daquela lei, os contribuintes passaram a ter a vantagem nas votações que terminassem empatadas. O projeto muda essa lógica e restaura a regra anterior.
A medida era uma prioridade do governo federal para ancorar o Orçamento do próximo ano, pois o voto de qualidade deve garantir um aumento da resolução de impasses tributários a favor do Tesouro e incrementar a arrecadação. Segundo o relator do projeto, senador Otto Alencar (PSD-BA), o Ministério da Fazenda estima perda anual de R$ 59 bilhões sem o voto de qualidade. O governo já havia tentado mudar a regra em janeiro, através da MP 1.160/2023, mas ela perdeu a validade em quatro meses sem ser votada. Nesse período, de acordo com Otto, o governo poderia ter arrecadado cerca de R$ 17 bilhões.
O relator lembrou que o voto de qualidade foi instituído em 2016, após a conclusão de uma comissão parlamentar de inquérito (CPI) no Senado que investigou irregularidades na atuação do Carf. Otto, que foi membro da CPI, explicou que um número restrito de grandes empresas se beneficiava dos resultados dos julgamentos e evitava a cobrança de dívidas.
— Nós identificamos que apenas 3% dos contribuintes levavam o montante de quase 80% dos valores que foram auditados. Débitos de R$ 3 bilhões, R$ 4 bilhões, R$ 5 bilhões eram reduzidos para R$ 100 milhões, para pagar a perder de vista. Quem está no Simples Nacional está no Carf? Não está. Quem está no imposto de lucro presumido está no Carf? Também não está. Não tem pequeno contribuinte e médio contribuinte nessa situação.
O líder do governo, senador Jaques Wagner (PT-BA), ponderou que o Carf não é um tribunal judicial, e, portanto, não deve se aplicar nele o princípio de benefício ao réu em caso de empate. Ele também comentou que o Carf, criado em 2009, transformou-se em um alongamento do processo recursal que acaba beneficiando os devedores.
— Às vezes, o Brasil inova ou inventa de uma forma estranha e única. Pelo que me consta, não há, em nenhum outro país desenvolvido, três instâncias de recurso administrativo. É o que aconteceu a partir da criação do Carf. Você tem a primeira instância, que aplica a multa, depois tem um recurso, e aí criamos o Carf.
Aumento na arrecadação
A oposição criticou severamente o projeto, argumentando que ele cria insegurança jurídica ao transformar o Carf, que deveria solucionar conflitos, em um local de “arrecadação coercitiva”. Para o líder da oposição, senador Rogério Marinho (PL-RN), o projeto ainda pode vir a agravar o problema arrecadatório.
— Nós estamos abrindo mão de termos o equilíbrio entre quem paga e quem arrecada para termos uma ação coercitiva, que vai na contramão do espírito de que a dúvida, no caso de um problema jurídico, sempre beneficia o réu. Estamos gerando passivos tributários para o futuro, porque isso não impede que aquele contribuinte que for penalizado pelo voto de qualidade busque o Judiciário para reparar essa situação.
Marinho também observou que os passivos em disputa no Carf constituem um estoque, e não um fluxo contínuo de caixa. Dessa forma, o governo não poderá contar com essa via para abastecer o Orçamento consistentemente.
— O governo aumenta de forma irresponsável os gastos públicos e busca resolver o seu problema com receitas não recorrentes, receitas que não vão se repetir no ano subsequente. Esse estoque vai se exaurir, mas o problema está dado — criticou.
Mudanças na Câmara
Ainda na Câmara dos Deputados o projeto foi suavizado para prever benefícios ao contribuinte em caso de decisão a favor da Fazenda pelo voto de qualidade. O Senado manteve todas essas ressalvas. Um dos benefícios é a previsão de que não serão impostas multas e nem haverá representação fiscal para fins penais nos casos em que o contribuinte perder um processo administrativo no Carf pela regra de desempate. Também serão cancelados os juros de mora e o débito poderá ser parcelado em até doze prestações mensais se o contribuinte, em até 90 dias, se manifestar pelo pagamento dos tributos devidos. Dentro desse prazo, o contribuinte terá direito à certidão de regularidade fiscal.
O senador Otto Alencar fez apenas ajustes de redação, que não afetam o conteúdo do projeto e não exigem que ele seja devolvido à Câmara.
Ele apresentou emendas para esclarecer que a adoção do voto de qualidade deverá obedecer ao disposto na lei originada pelo projeto, e para especificar que só não serão impostas as multas relacionadas ao valor do débito principal. Eventuais multas que sejam, elas próprias, objeto da autuação e do processo, como as penalidades por infração da legislação aduaneira, serão cobradas mesmo em caso de voto de desempate a favor do governo, “pois configuram o montante principal da dívida”, explica Otto no seu parecer.
Para pagar seu débito, o contribuinte poderá usar créditos de prejuízo fiscal (sistemática que permite às empresas abaterem prejuízos no cálculo de seus impostos relacionados ao lucro) e de base de cálculo negativa da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), bem como de precatórios. A Receita Federal terá cinco anos para analisar o uso desses créditos, podendo, ao final, recusar sua homologação.
Se o contribuinte não se manifestar pelo pagamento dentro do prazo de 90 dias, seu débito será inscrito na dívida ativa da União, mas não será cobrada a taxa de 20% prevista para esses casos. Além disso, o contribuinte poderá questionar esses débitos na Justiça ainda que não ofereça uma garantia ao Fisco, desde que comprove capacidade de pagamento. Uma das emendas de redação apresentada pelo senador explicita que a capacidade de pagamento do devedor, nos casos em que a disputa chegar à Justiça, estará sujeita ao seu reconhecimento pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN).
Além de restabelecer o voto de desempate, o PL 2.384/2023 faz outras alterações em leis que tratam da resolução de controvérsias entre os contribuintes e o Fisco, tratando de processos fiscais, transações tributárias, multas de ofício, programas de conformidade e, ainda, de cooperativas e multiplicação de sementes.
Multa de ofício
O projeto também altera a Lei 9.430, de 1996, que trata das multas de ofício (geradas por inadimplência do contribuinte) aplicadas pela Receita Federal, para limitar a 100% o valor padrão da multa qualificada, aplicada em casos de transações fraudulentas do contribuinte. Atualmente, essa multa é 150%, percentual que passará a ser aplicado somente nos casos de reincidência. Tais percentuais se referem ao valor devido sobre o qual a multa deve ser calculada.
O projeto também prevê a possibilidade de redução da multa para até um terço nos casos em que houver divergência de interpretação da lei e erro do devedor, desde que tenha agido conforme as boas práticas adotadas pela administração pública.
Transações tributárias
O projeto também altera a Lei 13.988, de 2020, que rege as transações tributárias (acordos entre a Receita e o contribuinte para solucionar uma controvérsia). O texto flexibiliza as regras de transação e, nos casos de contencioso tributário de relevante e disseminada controvérsia jurídica, eleva o desconto máximo a ser concedido no acordo de 50% para 65% e o prazo de parcelamento para até 145 meses.
Outra mudança promovida é a inclusão das dívidas com o Banco Central entre aquelas que podem ser objeto de transação tributária. O texto ainda revoga o dispositivo que obriga o devedor a se sujeitar ao entendimento da Receita Federal quanto a fatos geradores futuros ou não consumados e flexibiliza a regra que impõe, na transação, a abrangência de todos os litígios relacionados à tese objeto do acordo.
O projeto também insere no Decreto-Lei 70.235, de 1972, a garantia de sustentação oral do procurador do contribuinte em todas as instâncias do processo administrativo fiscal (PAF) e a obrigação de os órgãos colegiados observarem as súmulas de jurisprudência do Carf, a fim de evitar decisões diferentes em casos idênticos. O PAF é o mecanismo pelo qual um contribuinte pode contestar atos de fiscalização da Receita Federal
Conformidade tributária
O projeto inscreve na lei o programa de conformidade tributária, já existente no âmbito da Receita Federal sob o nome de Confia, e estabelece regras e critérios para sua aplicação. Tal programa estimula o contribuinte a regularizar espontaneamente a sua situação junto ao Fisco. Para participar do programa, o contribuinte deverá ter histórico positivo de regularidade fiscal e consistência em suas declarações.
Além disso, também faz alterações na Lei de Execução Fiscal (Lei 6.830, de 1980). O texto autoriza o devedor capaz de obter seguro-garantia ou fiança bancária de terceiros a oferecer garantia referente apenas ao valor principal da dívida. O texto também prevê que o seguro-garantia e a fiança bancária apenas serão liquidados após o trânsito em julgado da decisão de mérito em desfavor do devedor. A Fazenda Pública, em caso de derrota na discussão judicial, deve ressarcir as despesas ao contribuinte, incluídas aquelas decorrentes da contratação de garantias.
Cooperativas
O projeto também modifica a Lei 5.764, de 1971, que define a Política Nacional de Cooperativismo e institui o regime jurídico das cooperativas. O texto permite que qualquer pessoa jurídica se associe a uma cooperativa, o que atualmente só é permitido a pessoas jurídicas sem fins lucrativos ou que tenham por objeto as mesmas atividades econômicas, ou correlatas, das pessoas físicas associadas à cooperativa.
O substitutivo também estabelece regra tributária, com efeito retroativo, para apuração do lucro tributável da pessoa jurídica que atua na multiplicação de sementes. O texto afasta os limites de dedutibilidade do Imposto sobre a Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ) e da CSLL referentes às despesas com royalties no processo de multiplicação de sementes.
